一、保障性住房简述

（一）保障性住房的定义：

所谓的保障性住房，是指政府提供的，限定建设标准、供应对象和销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。当前，中国的保障性住房具体包括一些保障性商品房、公共租赁住房、经济适用房、各类安置房和廉租房。

（二）保障性住房的主要类型：

    经济适用房、廉租房、公共租赁住房形成保障性住房的“三驾马车”。

1、经济适用房:

    经济适用房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。经济适用住房实行政府指导价。根据《经济适用住房管理办法》的规定，确定经济适用住房的价格应以保本微利为原则。^[1]由于土地是国家划拨的，税收上享受了政府的优惠政策，开发商的微利（3%）使经济适用房价格低于市场商品房价格。

    经济适用房具有两重性，即具有商品住房的属性和社会保障性。一方面，购买者购买了经济适应房，其获得的是与一般商品房一样的完整产权的住房；另一方面，与同类商品房相比，其价格要低很多。但并非每个人都可以享受经济适应房，经济适用房主要是为中低收入家庭设置的，故应纳入社会保障体系中。经济适用房的建设，一方面解决中低收入阶层的住房问题，另一方面对我国实现住房私有化起了积极的作用，使拥有一所住房不再是梦想。虽然经济适用房享受政府土地、税费等多种优惠，但是由于对建筑面积、价格控制不严，经济适用房成为高收入者的投资，真正的低收入者仍是望房兴叹。

2、廉租房：

廉租房是指政府以货币补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。具体说，就是政府起主导作用，采取租金补贴、实物配租等不同形式，给城镇居民中的弱势群体等解决住房困难而建立的住房生产、供应、管理体系，运作程序和规则。我国自20世纪90年代开始就有建立廉租房的设想，1990年出台了《城镇廉租房管理办法》，该办法随着2004年《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》的发布而废止。关于廉租房的保障方式，《廉租住房保障办法》第5条规定，廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租等相结合。实施廉租住房保障，主要通过发放租赁补贴，增强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力。廉租住房紧缺的城市，应当通过新建和收购等方式，增加廉租住房实物配租的房源。具有明显的社会保障性和社会福利性。

目前各城市出台的廉价房政策，保障对象多限定在低保户、优抚家庭中的住房困难户。建设部《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》对保障对象明确规定为：“符合市、县人民政府规定的住房困难的最低收入家庭，可以申请城镇最低收入家庭廉租住房。”只有城市中最低收入家庭才可能符合条件。这种规定，对目前国家财政尚有一定困难的情况下是可以理解的，但对那些既买不起房，又非属于最低收入家庭——即低保的“夹心层”和大量的流动人口也应列入社会保障的范围，可以通过确定先后顺序的方式解决，先最低保障户，其次中低收入户。^[2]

3、公共租赁住房：

公共租赁住房是指政府或企业持有一部分房源，并将这些房屋以低于市场价的方式租给特定人群。公共租赁住房的实质是政府筹集或建设的房源以实物配租方式或者货币补贴形式面向一定社会群体提供的具有社会保障性的住房。其租金水平高于廉租房，低于商品房。公共租赁住房不是归个人所有，不以“居者有其屋”为理念，而是提供的过渡性保障，主要向新就业的职工（相当一部分大学毕业生）出租。2010年6月12日发布住房城乡建设部等七个部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。根据《指导意见》，公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。

目前我国公共租赁住房面临着融资困难的问题。融资机制是影响公共租赁住房供给稳定性和持续性的关键因素，是公共租赁住房制度亟待突破的瓶颈。^[3]公共租赁住房的建设资金回笼速度很慢，这就加大了其经营风险和建设成本，因此一些房地产开发企业对公共租赁住房建设远而敬之。

（三）我国保障性住房的政策进展：

    我国1998年7月颁布的《关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知》是保障性住房制度开始的纲领性文件，尤其是2005年以来，政府连续出台了一系列相关政策。2005年国务院办公厅《关于切实稳定住房价格的通知》要求各地要落实规范和发展经济适用住房、廉租房，继续大力发展中低价位、中小套型普通商品住房，明确规定廉租房的年度土地供应量不得低于居住用地土地供应量的70%等政策，更大程度地满足当地居民合理的住房需求。2006年国务院“促进房地产业健康发展六项措施”中指出重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租房；加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场。2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出加速建立健全以廉租住房制度为重点，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。2008年12月《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》首先提出要加大保障性住房建设力度，明确了2009-2011年保障性住房建设工作目标和政策措施。文件强调，2009年时加快保障性住房建设的关键一年，主要以实物方式结合发放租赁补贴，并提出多渠道筹集保障性住房建设资金，开展住房公积金用于保障性住房建设的试点。2009年住房和城乡建设部、发展改革委、财政部联合印发的《2009-2011年廉租住房保障规划》，文件进一步强化廉租房制度建设，指出“要加大廉租住房建设力度，着力增加房源供应，完善租赁补贴制度，加快建立健全以廉租住房制度为重点的住房保障体系，促进民生改善和社会和谐”。2010年6月住房城乡建设部等七个部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》指出，公共租赁住房房源通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集。新建公共租赁住房以配建为主，也可以相对集中建设。

从上述政策可以看出：我国政府在保障性住房建设和完善保障性住房制度中承担的责任越来越大。

二、我国城镇保障性住房现状分析

    保障性住房的实质是通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。^[4]一份关于北京、上海和广东三地的住房困难率的调查显示，在区分农业户籍和非农业户籍家庭之后，数据显示，就总体而言，非农业户籍家庭的住房困难率高于农业户籍家庭，前者为17%，后者约12%。分地区看，上海的农业户籍家庭住房困难率最低，仅为3.8%，而广东的农业户籍家庭的住房困难率最高，为16.6%，北京居中，为7.5%。在非农业户籍家庭中，住房困难率最高的也是上海，为20.5%，北京次之，为15.4%，广东的最低，为14%。^[5]由此可见，我国的保障性住房制度存在一定的问题，主要有以下几点：

（一）大规模集中建设保障性住房的负面效应：

    选址远离中心区，公共配套设施滞后，造成就业不便，居住空间分异和社会分异。如北京1993年兴建的昌平区东南部经济适用房“天通苑”存在“上学远、就医难、治安乱”的问题；南京大批项目选址分布在绕城公路以外区域，大大增加了交通成本和通勤时间；同质性社会空间也会造成阶层间贫富差距加大，易产生社会分歧。

（二）保障性住房资金来源不稳定：

资金问题是住房保障政策能否落实的关键。根据国家政策规定，用于住房保障的资金主要有三种。一是土地出让金的10%，二是住房公积金增值收益，三是地方政府财政资金。^[6]这三种筹集资金的途径具有不稳定性和不确定性。许多城市用住房公积金增值收益发放租金补贴，用私人储蓄资金为政府公共福利目标服务，这一方面侵害了私人的利益，另一方面也消弱了政府的职能和公共资源配置的效率。有许多城市利用公房出售收回来的资金用于发放廉租房租金补贴，但是由于大部分公房是单位自管公房，回收资金并上交地方财政，致使各城市可支配的售房款十分有限，杯水车薪不足弥补巨额资金缺口。有一些城市因租金补贴资金无法落实，“廉租房”政策虽好也只能束之高阁。一些地方政府领导往往将住房公积金视为财政性资金、部门资金，因此大量挪用于城市建设、项目建设，甚至挪用到与住房无关的项目上，违规发放新的项目贷款和单位贷款。据统计，截止2001年6月底，全国住房公积金逾期贷款余额为73.6亿元，不良率为34.5%，全国有8个省、自治区、直辖市的项目贷款和单位贷款的不良率超过50%。^[7]

（三）主要配套政策执行有偏差，没有起到预期效果：

    主要体现在经济适用房政策和住房公积金政策上。

1、经济适用房政策方面：首先，销售对象失控，由于企业没有监督的义务和权利，按市场化运作的企业在经济适用房的销售上实际是敞开供应。其次，价格不经济，由于监控不力，免土地出让金、免部分税费等实惠难以保证让购房人真正享受到。最后，建设不经济，一是户型普遍过大，总价高；二是项目区位差。

2、住房公积金方面：首先，财政补贴方式效率偏低；其次，缺乏合理的分配原则，滋生腐败。目前的政策缺乏合理的分配原则，政府官员手中分配经济适用房的权利越来越大，许多享有这些权力的官员前呼后拥，成了人们追逐的热点，无疑会成为官员腐败滋润的土壤。最后，公积金累积数额不够，难以发挥很大效用。

（四）缺乏强有力的法律监管机制和惩罚手段：

    长期从事住房政策研究的中山大学副教授朱亚鹏指出，经济适用房政策缺失足够的纠错和问责机制，“目前，对于‘骗资格’的惩处仍然存在法律真空，我国经济适用房实施过程中出现骗购、腐败等种种乱象，与惩处力度不够有着直接的关系。”^[8]“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”^[9]“不受制约的政治权力乃是世界上最具动力的、最肆无忌惮的力量之一，而且滥用这种权力的危险也是始终存在的。正如德国历史学家弗里德里希•迈内克（Friedrich Meinecke）所指出的，一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界线的诱惑。”^[10]因此，要进一步完善法律法规，建立问责机制。

（五）住房保障金融体系不够完善

    我国目前已形成了以公积金为主的住房保障金融体系。然而，到2000年底，我国住房公积金覆盖率仅为正式职工的60.3%，近4500万职工还未建立住房公积金。能参加住房公积金的大多是效益好的国有企业以及事业单位。公积金政策至少到目前为止将四部分人排除在外：一是相对困难企业的职工（有一部分是下岗职工）；二是没有参加公积金的集体企业和个体企业的职工；三是没有单位的城市居民（包括个体从业者）；四是在城市工作的农民工。住房贷款需要资产抵押，这对于弱势群体是不利的，因此，住房贷款对于弱势群体而言基本上是无意义的。弱势群体基本上被排除在外，国家必须出台特殊的住房政策，才能解决弱势群体的住房困难。中国人民银行、建设部2000年制定的《住房置业担保管理试行办法》规定申请贷款的条件是“收入来源稳定”，事实上，这个“收入来源”

稳定的标准主要就是看是否缴纳公积金，这就使大量未缴纳公积金而“收入来源”不稳定的中低收入群体无法获得抵押贷款的担保。^[11]

（六）尚未贯彻落实可持续发展战略：

    政府在进行保障性住房建设中不是空泛的提出保障性住房可持续发展口号，要从选建筑材料、采用建筑工艺科技、规范建造标准、设计施工、降低建造成本、延长住房使用年限等方面思考节省社会资源、为了后代人的长远利益采用世界最先进的建筑科技。现在我国政府应该努力建造的住房是设施完善、设计合理、注重生态环境可持续发展的高标准住房。确保公民住宅权已经成为全球化背景下社会发展的主流，也成为人类生存与发展的基本权利，它是可持续发展的理念在人的基本生存权利方面的体现，是一种真正意义上以人为本的发展观的体现。

三、我国香港特区及国外成功的保障性住房建设模式

    在西方社会保障理论中，房地产社会保障主要是住房社会保障，包括广义的住房保障和狭义的住房保障。广义的住房保障是指以实现“居者有其屋”为目标而建立的针对全体居民的住房社会保障；狭义的住房保障指对一部分有特殊困难或低收入居民建立的由政府和社会来解决其住房需求的住房社会保障。^[12]在现代市场经济条件下，提高政府财政资源的投入效益和住房市场的运作效率、保障社会的公平性成为住房制度改革的特殊目标。欧美国家的住房保障制度的主要目标是解决中低收入阶层的公共住房问题。作为住房保障制度主要内容的公共住房在许多国家有不同的提法，如中国香港的公屋（包括廉租房），美国联邦政府的公共住房，新加坡发展局建造的公共组屋，日本的公营住房和公团住房以及德国的福利性公共住宅等。

（一）香港

    香港政府曾先后推出建居屋、夹屋、公屋，并且可租可购，及其资助首次置业贷款等多项政策，但因为后来楼市逆转而终止。目前全香港约有230万户家庭，而已建楼房则达250万户，香港特首曾荫权认为，按道理“没人没屋住”。他重申，香港政府的政策是不会轻言复建居屋。2010年5月份香港特区政府提出修例，将2000万港元（356万新元）或以上私人住宅楼宇的交易印花税税率，由3.75%调升至4.25%，并不再豁免延迟缴交，以避免豪宅炒风进一步蔓延，这样可以一定程度降低楼市泡沫的风险。另外，香港隐瞒财产骗取廉租房的代价十分高昂，如果申报有虚假情况，不仅会受到很严厉的惩处，还会面临终身进入信用“黑名单”，被公之于众。

（二）美国

    美国的房地产业能取得今天的成就，与税收政策的支持是分不开的。^[13]美国政府提供免税、补贴、低息贷款等优惠政策，鼓励私人开发商建设保障性住房，出售或者出租给中低收入者。早期的住房政策虽然是以公共住房政策为主，但美国政府在公共住房建设中的支出并不如其预算的那么多。而且，公共住房的供给对象被严格限制于低收入阶层。因此，从美国的整个住房政策发展过程来看，公共住房政策并未在其中占主导地位。相反的，美国早在20世纪60年代就逐步转向提高住房自有率及住房私有化的政策，通过住房抵押贷款担保、税收优惠等一系列措施促使居民购买房屋。可以说，美国政府对住房市场的干预相比较于新加坡要小很多。另外，国会在1974年为避免社会分化带来的负面影响要求新社区建设应以分散低收入阶层的空间聚集为目标，努力推动低收入家庭融入主流社会，实行混合社区模式。根据美国经验，不同收入阶层居民混合居住的家庭收入水平的浮动范围在平均收入水平的50%-280%有利于社区融合发展。^[14]美国联邦政府设立住房与城市发展部，负责管理保障性住房建造。地方政府各设住房局，负责分配住房及落实拨款的使用和监督保障性住房的建造。总之，目前美国已经基本上形成了住房供给以商业化为主、政府参与为辅的住房社会保障制度。

（三）新加坡

    新加坡政府于1964年开始实施“居者有其屋”计划，帮助国民购买自己的产权房。新加坡住房保障是一种全民保障，称为“公共组屋”。组屋布局和结构都比较合理，它们并不仅仅是居民住宅的集散地，还配备了各种文化、娱乐、商业设施。新加坡是政府大量建房提供给低收入者租住的典型，但在有效地实现了“居者有其屋”的目标后，新加坡政府也鼓励居民自购房屋，具体是通过公积金制度来推动的。公积金是组屋长期稳定发展的重要支柱，政府每年维持组屋制度运行所需的大笔资金也来源于此。在新加坡，公积金和组屋制度就像孪生兄弟。另外，政府实行差别补贴政策。随着物质生活水平的不断提高和科学技术的飞速发展，新加坡人在居住理念上更加注重房屋的品质。政府自1990年推出各项组屋翻新计划以来，已在中区的八大市镇花费近34亿元展开翻新工程，让超过15万户居民受惠，2010年政府也承诺另拨款10亿元为另外的8万5000户家庭改善生活环境，以让他们所住的组屋继续保持高价值。新加坡在1960年成立了建屋发展局，它是代表政府建设组屋的独立性的非营利机构，它全面负责保障性住房的开发、建设和管理。新加坡政府规定，任何人在买卖组屋时必须提供准确、详实的资料，一旦发现弄虚作假，当事人会面临5000新元的罚款或6个月的监禁，或者同时面临两项处罚。^[15]

（四）日本

    公团住宅是日本政府主导建设的公共性住房，它由政府独立供给与维护，逐步转向政府、非营利组织、私人机构以及其他公共机构之间的相互合作。日本的都市振兴机构（UR）随着社会住房需求的减少和人口老龄化适时的调整产业结构，不再提供用于出售的住宅，而是提供租赁住房和整备城市基础设施建设。住宅公团直接隶属于中央政府，主要职能是以中心城市为主，直接建造低成本住房，向中等收入家庭出租、出售。日本涉及社会保障性住房的法律文件多达40余部，制定了相对完善的监督保障性住房法律体系。

（五）德国

    德国政府一贯倡导坚持科技、环保、节能、生态的理念，尤其关注节能建筑的发展，推行保障性住宅以KFW60为主要建造标准。（所谓KFW60标准，是指建筑每年每平方米所消耗的初始能源不得大于60千瓦时，并且每平方米用于取暖的能源消耗不得大于30千瓦时）^[16]德国政府2002年生效的《能源节约法》明确规定了建筑材料保暖性能的技术指标，这些技术应用都使建筑能耗大幅度下降。2009年1月1日开始在审批上严格控制能源消耗标准，预计其住宅使用寿命可达到100年以上，这期间能源节约技术所节省的能源消耗更是几代德国人受益的无法估算的巨大财富。目前德国已形成了一系列的住房保障政策和制度。首先，福利性公共住宅制度。其次是租房管制制度。一方面要求各地政府按照不同区位、不同结构和质量的房屋，分别提出相应的指导租金水平，为住房出租人和承租人确定住房租金的参考标准；另一方面是增加房租价格的透明度，德国许多城市都由住房管理机构、租房者的协会等机构制度了一个房租价目表，列出了该城市各种房产的大致租价。第三是房屋补贴制度。该制度是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式，根据法律规定，德国公民凡家庭收入不足以租赁适当住房者，有权享受住房补贴，以保证每个家庭都能够有足够的支付能力。房租补贴数额是根据家庭人口、收入及房租支出情况确定的。^[17]

纵观各国保障性住房的政策，可以发现政府在房屋政策中具有三种角色：雏生型、社会型及全面责任型，这是由比较住房政策的先驱当尼逊提出的。雏生型的房屋政策是指正处于急速城市化过程中的大部分发展中国家，视房屋为社会的消费，而不是生产或投资时，政府应倾向采取消极的态度面对住房需求，低收入户要自己寻求解决房屋需求的方法。如巴西、泰国、印度等国家。社会型的房屋政策是指政府的主要角色是照顾市场无法满足其住房需要的人群，如老人、失业者、外来工等，政府对居民住房的介入是基于社会发展及社会公益，资源的投入与政策重点集中于低收入户，一般为那些最低收入的20%-50%住户不等。从市场与政府的关系的角度看，政府基本上是作为市场补漏者的角色。如我国香港特区、美国、瑞士及大部分西欧国家。全面责任型是指政府承担起满足所有市民的房屋需要的责任，政府未视这种责任为经济发展的包袱，反而认为这是经济发展的重要组成部分，政府的干预是长期而不是短暂的，是根据需要和资源，做出长线的规划，确保长期有足够的房屋供应。新加坡、德国、荷兰及瑞典等是对住房市场全方位介入和控制的国家，他们是全面责任型住房政策的代表者。