修改内容：民诉法第58条中公民代理的限制应明确落实

修改要点：

1、明确公民代理人的范围：只有当事人的近亲属或者有关的社会团体、当事人所在单位推荐的人才有资格在诉讼活动中受委托担任代理人。去掉法院许可的其他人。（防止范围过大，许可权利被法院滥用）

3、设定公民代理人应具备的条件：品行条件，如无犯罪记录；专业条件，如具备法律职业资格证，或法学本科学历。

4、代理行为须免费：须签订无偿法律服务协议，最好由相关机关制作范本。

5、明确公民代理人提交的材料：如经公证的授权委托书、公民代理人身份证明、公安机关出具的6个月内无违法犯罪记录证明，法律学历或资质证书，以及无偿法律服务协议等材料。“近亲属”还须提供公安机关出具的身份关系证明；“单位推荐的人”还须提交推荐函。

6、明确违法代理的诉讼程序法律后果：代理人有瑕疵，认定属于程序违法，可申请再审。

7、明确违法代理人的法律后果：公民代理人从事有偿诉讼代理，将按非法经营罪进行论处。

修改理由：

我国《民事诉讼法》第五十八条规定：“当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。律师、当事人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人。”

由此可见，我国已通过基本法律的形式，确认了公民诉讼代理制度的合法性，而且公民诉讼代理在一定历史阶段也确实具有一定的合理性。但随着我国社会在政治、经济各领域的变革，社会的分工也越来越细致和复杂；司法诉讼模式也完成了从超职权主义向职权主义和当事人主义并重转变，律师制度也逐步完善（特别在深圳），公民诉讼代理制度的积极性已逐渐消退，而又由于其本身的不完善性，其在实践中的弊端越来越明显，越来越严重。但从其规定来看，其本意也是要对公民代理进行限制。

但由于经济利益驱动，实践中大量的公民代理人出现，并以此为业（据长安劳动分局统计，2009至2010年期间，该辖区40%的劳动仲裁案件都是由公民代理的，30%的由律师代理，其余的30%无代理人）。而冒充律师收取费用代理诉讼的“黑律师”占相当大的比例。

三大诉讼法对公民代理人的资格都有较宽的范围，再加上实践中法院对“许可”权利的漠视，几乎任何一个理智正常的个人都可以成为公民代理人（除法律援助案件对代理人有一定限制外）。我国律师法第五十五条虽有非律师以律师名义从事法律服务的处罚规定，但因取证的难度较大，处罚的力度又小，司法行政机关根本不可能进行有效的打击，监管无法到位。因此，公民代理成了门槛低、成本少、风险小的行当，由此也造就了一大批以公民代理为业的专职人员，他们虽不具有律师执业资格，但却可以公民代理人的身份轻易的参与诉讼（实践中，对律师审查的反而更严格些：除了授权书、经年度注册的执业证，还需要所函），进而向当事人收取报酬。这种局面造成的不良后果主要表现在：

1、对社会：这些没有律师执业资格的普通公民为了创造更多的代理机会，故意激化矛盾、挑词架讼，影响了社会稳定；同时又会出现胡乱收费、坑蒙拐骗的现象，造成不良社会影响的同时，又增加了予盾冲突。

2、对法院：由于上述的原因，诉讼案件增多，加大了法院的工作量；而且，公民代理通常采用风险收费的较多，为了争取更多的提成，公民代理人不愿在调解上让步，造成法院调解难度增大；另外，由于公民代理人不熟悉法律程序，也没有职业道德限制，经常会影响、干扰正常审判程序。

3、对律师：深圳律师数量本来就大，且增长快，公民代理分割了法律服务市场，特别是在普通民事案件方面对刚执业的年轻律师造成了巨大冲击，使法律服务行业的不正当竞争行为不断加剧；同时，因许多当事人根本分不清楚真假律师，上当受骗后却给律师栽赃，影响了深圳律师的整体形象。

4、对当事人：由于公民代理人一般都不是法律专业人员或者很少实际接触诉讼事务，因此其对于诉讼争议的实体法律关系的认识以及对具体诉讼程序的把握与律师相比有着较大的差距，而这种差距对最后的诉讼结果往往有着重大的影响，而且其没有职业道德约束并不能做到尽职尽责，最终不利于对当事人合法权益的保护。

综上所述，公民代理显然是弊大于利，但并非就是说要取消公民代理，因为取消公民代理是与诉讼法的原则性规定相冲突的。而从上述民诉法的条文来看，立法者的本意并非是对公民代理放之任之，明显是有约束限制的，只不过是没有进一步的细化，且授权给法院自主审查罢了。由此可见，对公民代理的限制，法律是早有规定的，但在实践中，因没有进一步统一、细化的规定，造成了公民代理不需要实质上不需要审查的现状。

随着公民参与诉讼代理的案件的增多以及严重问题的不断出现，对法院正常审判工作产生了不良影响。鉴于切身之痛，虽然个别法院自发的制定了一些相关的规定，但又不尽统一，有损司法权威，而且执行的实际效果也差次不一。

因此，需要从立法上对公民代理的条件进行厘清。国外也有先例，在英国，1959年郡法院法规定，非律师经郡法院许可后可以出庭为当事人提供代理诉讼，但在196条规定代理人不得向当事人收取任何费用和报酬。日本律师法第72条规定：不是律师不得从事以取得报酬为目的的诉讼案件、非讼案件等法律事务的处理。

提议人：来瑞磊律师

深圳市律师协会民事委员会委员

2011年11月22日